La Marina Mercante constituye una infraestructura estratégica para cualquier Estado con una posición geográfica como España. El abastecimiento energético, el transporte de mercancías, la alimentación, las comunicaciones marítimas y el funcionamiento de los puertos dependen, en buena medida, de una flota mercante y de unos profesionales capaces de mantener los buques operativos incluso en circunstancias extraordinarias.
En tiempo de paz, la cuestión de la nacionalidad de los oficiales superiores puede parecer principalmente una cuestión laboral, profesional o de reconocimiento de títulos. Sin embargo, esta perspectiva resulta insuficiente cuando se analiza un escenario de crisis grave. España ha experimentado situaciones que muestran cómo una amenaza contemporánea puede situarse deliberadamente en una zona intermedia entre la normalidad y el conflicto armado. Las crisis de Ceuta de mayo de 2021 y agosto de 2026 constituyen un ejemplo útil para imaginar un escenario futuro en el que se combinaran presión migratoria, desinformación, ciberataques, presión económica, incidentes marítimos, sabotajes o perturbaciones de infraestructuras críticas.
En ese contexto, aparece una pregunta que merece ser debatida: ¿Debe el Estado determinar la nacionalidad de los oficiales superiores exclusivamente por su profesión o debe tener en cuenta las funciones estratégicas y de autoridad que esos profesionales pueden ejercer durante una crisis nacional?
La respuesta tiene consecuencias especialmente importantes para el capitán, el primer oficial de cubierta y el ingeniero jefe.
- La situación ordinaria: una Marina Mercante abierta al espacio europeo
La legislación española actual no establece una exigencia general de nacionalidad española para todos los oficiales superiores. El artículo 162 de la Ley 14/2014, de Navegación Marítima, establece que el capitán y el primer oficial de cubierta de los buques nacionales deben tener la nacionalidad de un Estado del Espacio Económico Europeo, salvo que la Administración Marítima determine que esos empleos deben ser desempeñados por ciudadanos españoles porque implican de forma efectiva y habitual el ejercicio de prerrogativas de poder público.
El régimen de títulos profesionales sigue una lógica semejante: España reconoce directamente determinados títulos de competencia expedidos por Estados de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo, con independencia de la nacionalidad del marino, pero mantiene la excepción específica para capitán y primer oficial.
Este sistema responde razonablemente a la realidad de una Marina Mercante integrada en un mercado europeo. Un capitán francés, portugués, italiano o griego puede tener una capacitación profesional plenamente reconocida y trabajar en un buque español sin que su nacionalidad constituya, en condiciones ordinarias, un problema de seguridad.
Pero la situación cambia cuando el buque deja de ser únicamente un instrumento comercial y pasa a ser un recurso esencial para la seguridad nacional.
- El problema aparece cuando llega la crisis
Imaginemos una situación hipotética. España atraviesa una crisis similar a la de Ceuta de 2026, pero de mayor intensidad y con una dimensión marítima.
Se producen simultáneamente: una presión migratoria extraordinaria; campañas de desinformación; ciberataques contra puertos y empresas navieras; interrupciones del suministro energético; incidentes de seguridad en aguas próximas a España; amenazas contra infraestructuras portuarias; dificultades para mantener abiertas determinadas rutas comerciales; y una utilización creciente de buques mercantes para transportar combustible, alimentos, material industrial o equipos considerados esenciales.
No estamos necesariamente ante una guerra convencional. Precisamente esa es la característica de una amenaza híbrida: el Estado puede encontrarse obligado a responder a una situación extraordinaria sin que exista una declaración formal de guerra.
La Ley 36/2015, de Seguridad Nacional, contempla precisamente una gestión de crisis gradual y establece la posibilidad de declarar una situación de interés para la Seguridad Nacional cuando la gravedad, urgencia y transversalidad de una crisis hagan necesaria una coordinación reforzada bajo la dirección del Gobierno.
Y hay un dato especialmente significativo: la propia Ley de Seguridad Nacional considera la seguridad marítima uno de los ámbitos de especial interés para la Seguridad Nacional.
- El buque mercante deja entonces de ser solamente una empresa
Aquí se encuentra el núcleo del problema. En una situación normal, un buque mercante es esencialmente un instrumento comercial.
Pero en una crisis nacional puede convertirse en: medio de transporte estratégico; plataforma logística; elemento de abastecimiento energético; instrumento para mantener abiertas las cadenas de suministro; medio de evacuación; infraestructura necesaria para garantizar la continuidad económica; o recurso que el Estado considere necesario poner a disposición de la Seguridad Nacional.
La Ley de Seguridad Nacional establece que la contribución de recursos a la Seguridad Nacional puede comprender recursos humanos y materiales públicos y privados y que dicha contribución debe ser gradual y proporcionada a la situación. También contempla catálogos de recursos humanos y materiales que puedan ponerse a disposición de las autoridades competentes.
La Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, sigue una filosofía semejante respecto de los recursos no propiamente militares: el Gobierno debe establecer criterios para su preparación y disponibilidad cuando existan situaciones de grave amenaza o crisis.
Por tanto, la cuestión deja de ser únicamente: ¿Quién tiene el título de capitán? y pasa a ser: ¿Quién puede ejercer el mando de un recurso estratégico español cuando ese recurso es puesto a disposición del Estado durante una crisis?
- El capitán: el caso más fácil de justificar
La exigencia de una nacionalidad determinada resulta más fácil de defender respecto del capitán. El capitán no es simplemente el oficial con mayor cualificación náutica. Es la máxima autoridad a bordo. Su función puede adquirir una dimensión pública cuando debe colaborar con las autoridades, cumplir determinadas órdenes administrativas, garantizar la seguridad de personas y bienes o asumir responsabilidades que trascienden el interés comercial del armador.
Por eso resulta especialmente importante la excepción contenida en el artículo 162 de la Ley de Navegación Marítima: la Administración puede establecer que el puesto de capitán deba ser desempeñado por un ciudadano español cuando implique de forma efectiva y habitual el ejercicio de prerrogativas de poder público.
Esta disposición ofrece una idea jurídicamente interesante: “la nacionalidad no se justifica necesariamente por la profesión de capitán, sino por la naturaleza de las funciones que desempeña”.
Y esa distinción adquiere todavía mayor importancia durante una crisis de seguridad nacional.
- El primer oficial: la cuestión de la sustitución
El primer oficial plantea una situación intermedia. Mientras el capitán se encuentra a bordo y ejerce normalmente sus funciones, el primer oficial puede parecer esencialmente un segundo responsable de carácter profesional.
Pero el primer oficial tiene una característica decisiva: “puede asumir el mando del buque cuando el capitán no pueda ejercerlo”.
Por ello, si el argumento para exigir una nacionalidad determinada es la posibilidad de ejercer funciones de autoridad, el primer oficial merece un análisis separado.
No parece coherente exigir una nacionalidad determinada únicamente porque una persona aparece formalmente como «primer oficial». La justificación más sólida sería que esa persona puede convertirse, en determinadas circunstancias, en la autoridad efectiva del buque y, por tanto, asumir las mismas responsabilidades públicas que corresponden al capitán. En un escenario de amenaza híbrida, esto puede ser especialmente relevante.
Un incidente podría provocar la indisponibilidad temporal del capitán, su evacuación, una emergencia médica, una investigación de seguridad o incluso la necesidad de sustituirlo por razones operativas.
En ese momento, el Estado necesita saber con claridad quién puede asumir el mando de un buque estratégico.
- El ingeniero jefe: el caso más difícil
El ingeniero jefe plantea un problema diferente. Su función principal es técnica. Es responsable de la propulsión, la maquinaria, la generación de energía y numerosos sistemas esenciales para la seguridad del buque y no ejerce las mismas funciones de autoridad que el capitán.
Pero existe otra dimensión, muy importante a considerar. En una crisis híbrida, la capacidad técnica del ingeniero jefe puede convertirse en una cuestión de seguridad nacional.
Un buque puede disponer de combustible, pero ser incapaz de navegar si no dispone de un ingeniero jefe competente. Puede existir una infraestructura portuaria intacta, pero quedar paralizada si los buques que deben transportar mercancías esenciales no pueden operar. Puede haber un suministro energético disponible, pero resultar inútil si los buques que deben transportarlo no pueden mantenerse operativos.
Por tanto, el ingeniero jefe no necesariamente necesita una nacionalidad específica porque ejerza soberanía, sino que puede adquirir importancia estratégica por una razón diferente: “porque controla una capacidad técnica crítica para la disponibilidad del recurso nacional”.
Esto aconseja distinguir entre dos conceptos, que no son lo mismo: “autoridad y capacidad estratégica”.
- ¿Qué ocurriría con un capitán extranjero durante una crisis?
Supongamos que un buque mercante español tiene un capitán croata, un primer oficial serbio y un ingeniero jefe rumano. España declara una situación de alarma contra la Seguridad Nacional y el buque es considerado necesario para garantizar el abastecimiento.
La primera conclusión sería que el buque y la persona del oficial no deben confundirse jurídicamente.
La Ley de Seguridad Nacional permite establecer mecanismos para disponer de recursos humanos y materiales necesarios para afrontar una crisis.
Pero ello no significa automáticamente que el capitán extranjero se convierta en militar español ni que adquiera las obligaciones propias de un ciudadano español sujeto a la defensa nacional.
Tampoco significa que pueda abandonar unilateralmente sus responsabilidades profesionales.
La situación concreta dependería del instrumento jurídico utilizado por el Estado, de las obligaciones contractuales y profesionales existentes y, sobre todo, de las medidas concretas adoptadas durante la crisis.
Esto demuestra precisamente la importancia de prever la situación antes de que llegue la crisis.
- El problema de la confianza
En un conflicto de una amenaza híbrida, aparece un elemento que en tiempos normales tiene menor importancia: la confianza.
Imaginemos que España necesita utilizar un buque petrolero para transportar combustible entre un puerto de la Península y Ceuta.
Todos los oficiales superiores son nacionales de países neutrales ante el conflicto. El capitán es rumano, primer oficial es búlgaro y el ingeniero jefe es rumano también.
La pregunta del Estado ya no será exclusivamente si cada uno de ellos posee el título correspondiente. Será: ¿Puede el Estado garantizar que el buque continuará disponible y obedecerá las instrucciones legítimas de las autoridades españolas durante toda la crisis?
Este es un problema de resiliencia y seguridad, no solamente de nacionalidad.
- La lección de Ceuta
La experiencia de Ceuta en 2026 demuestra por qué conviene prepararse para situaciones que no encajan perfectamente en la categoría clásica de guerra.
El Gobierno español ha calificado la llegada masiva de personas a través de la frontera como una grave crisis para España y Europa y afirmó que se utilizarían todos los medios necesarios para garantizar la seguridad de Ceuta y de sus habitantes.
Un escenario futuro podría incorporar una dimensión marítima.
Por ejemplo, una crisis podría comenzar como una presión fronteriza y evolucionar hacia: presión migratoria → desinformación → ciberataques → perturbación portuaria → interrupción logística → presión sobre el transporte marítimo → utilización de recursos mercantes para mantener el abastecimiento.
En ese momento, los buques mercantes pasarían a formar parte indirectamente de la respuesta nacional. Y sus oficiales superiores se convertirían en una pieza esencial.
- La verdadera cuestión: preparar la crisis antes de que ocurra
La legislación española ya contiene instrumentos de gestión de crisis y de contribución de recursos. La Ley de Seguridad Nacional prevé la identificación y planificación de recursos humanos y materiales y la posibilidad de disponer de determinados recursos mediante los mecanismos establecidos legalmente.
La Ley Orgánica de Defensa Nacional también contempla la preparación y disponibilidad de recursos no propiamente militares para situaciones de grave amenaza o crisis.
Por tanto, el problema no debería abordarse cuando comience la crisis. Debería abordarse antes.
Cada buque considerado estratégico debería tener definido previamente: quién puede asumir el mando; quién puede sustituir al capitán; qué oficiales son indispensables; qué nacionalidades tienen; qué información sensible pueden conocer; qué autoridad puede impartir instrucciones; qué ocurre si un oficial extranjero no puede o no quiere continuar; quién puede sustituirlo; y qué procedimiento permite mantener el buque operativo.
La seguridad nacional no debería depender de descubrir estas respuestas cuando ya existe una emergencia.
Conclusión
La discusión sobre la nacionalidad de los oficiales superiores de la Marina Mercante no debería reducirse a una cuestión de protección del empleo nacional. Tampoco debería convertirse en una cuestión de desconfianza hacia los profesionales extranjeros.
La cuestión fundamental es otra: ¿Qué funciones puede llegar a ejercer un oficial de un buque mercante cuando ese buque se convierte en un recurso estratégico de España durante una crisis?
La respuesta permite establecer una distinción esencial.
Para el capitán, la exigencia de nacionalidad puede encontrar una justificación especialmente sólida cuando sus funciones impliquen el ejercicio efectivo y habitual de prerrogativas de poder público, precisamente el criterio que ya recoge la legislación española.
Para el primer oficial, la cuestión debe relacionarse con su capacidad de asumir el mando y sustituir al capitán.
Para el ingeniero jefe, la justificación es diferente: no necesariamente la autoridad, sino la condición de capacidad técnica crítica para mantener operativo un recurso estratégico.
Por ello, ante una futura crisis híbrida, la política más razonable no parece ser simplemente: «Todos los oficiales superiores deben ser españoles».
Una política más sólida sería: «Las funciones que puedan implicar ejercicio de autoridad o control directo de capacidades estratégicas nacionales deben estar sometidas a requisitos de nacionalidad, seguridad, disponibilidad y sustitución proporcionales a la función que desempeñan».
La experiencia de Ceuta permite entender el problema: las amenazas del futuro pueden no comenzar con un ataque militar. Pueden comenzar con una crisis fronteriza, económica, informativa, cibernética o marítima y evolucionar progresivamente hasta afectar a la seguridad nacional.
Cuando eso ocurre, la Marina Mercante deja de ser únicamente una actividad económica.
Se convierte en parte de la resiliencia del Estado.
Y si España considera que determinados buques son recursos estratégicos para su seguridad, debería hacerse la misma pregunta respecto de las personas que tienen el mando y el control técnico de esos buques.
No se trata de preguntar solamente de qué nacionalidad es el oficial. La pregunta verdaderamente importante es: qué autoridad puede ejercer, qué recurso controla y qué ocurriría si mañana España necesitara ese buque para defender su seguridad nacional.
Cayetano Pérez Pérez. Ex Oficial de la Marina Mercante Española. Ex Oficial de la Armada Española. Ex Capitán Marítimo de Castellón y Alicante.
