La marina mercante constituye un raro caso de globalización temprana, cuyas consecuencias se iniciaron en el segundo tercio del siglo pasado, cuando todavía no existía siquiera el término y concepto de globalización, que pertenece por derecho al siglo XXI. El especial carácter desterritorializado que tienen los buques mercantes, por su propia naturaleza, permitía a los empresarios navieros registrarlos en países con legislaciones fiscales, laborales y de seguridad muy ligeras y flexibles. En realidad, la permisión de los “pabellones de conveniencia” o “registros abiertos” hacia posible en la práctica lo que es el sueño húmedo del capital, no necesariamente negativo en su totalidad: poder operar en un mercado de servicios sin otras reglas que las derivadas de la libre competencia, supuesto un marco regulatorio estatal cuasi inexistente y no controlado por autoridades efectivas.
Fue en 1960 cuando el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya emitió una “opinión consultiva” sobre si Liberia, cuya bandera ondeaban centenares de buques, tenía derecho en virtud del tamaño de su flota a ocupar un puesto director en la IMO (Organización Marítima Internacional), o bien, como alegaban los navieros europeos tradicionales, la nacionalidad concedida a un buque sin existir ningún lazo substancial entre país y empresa no era una nacionalidad válida ante el Derecho Internacional (doctrina vigente para las personas físicas desde el caso Nothebom). Falló a favor de Liberia y con ello abrió la espita por donde se fueron a medio plazo las flotas mercantes nacionales de países desarrollados, incapaces de competir contra costes tercermundistas y mínimas tasas fiscales. A la larga, casi todo se iría por el desagüe de la globalización: las flotas nacionales, los empleos y la construcción naval.
Es curioso constatarlo con la perspectiva que da el tiempo. España vivía en esos años un proceso de dirección inversa a la mundial, estaba precisamente haciendo crecer su capacidad de construcción, su flota y su personal empleado. Un proceso sostenido por las ayudas de Estado en forma de reservas, fletes protegidos, tráficos reservados, financiación pública a la construcción naval y demás. Un proceso en el que, también, la liberalización política permitió renacer al sindicalismo, marcado inevitablemente por la euforia del crecimiento constante, pero que tuvo sin embargo que enfrentarse pronto al desmantelamiento de todo aquel tinglado.
En España, protección. En el mundo, globalización
En paralelo a esa dirección económica contracorriente, España se hallaba inmersa en la larga transición hacia el post franquismo, años confusos, y sobre todo inquietantes a partir de 1972, cuando la salud del Caudillo mostraba claros síntomas de deterioro irreparable. Las decisiones de política económica se postergaban o directamente se metían en el cajón de los olvidos a la espera de tiempos más seguros. La atolondrada política de apoyo a la industria naval, obra del lobby que encabezaba el ministro de Industria, Gregorio López Bravo, el político mejor visto por el entorno familiar de Franco, y su sucesor López de Letona, ambos tecnócratas del Opus Dei, no tuvo en cuenta el enorme perjuicio que suponía para la marina mercante abrir la puerta a aventureros y especuladores que de pronto veían un pelotazo sin riesgos.
Los créditos para construir barcos en astilleros españoles se concedían con enorme facilidad, y los astilleros consentían en inflar el presupuesto de la nave a construir para que el 80 por ciento que concedía el ICO (Instituto de Crédito Industrial) cubriera el coste total o incluso lo excediera. Negocio redondo, pues si el barco era inservible, lo que ocurrió con harta frecuencia, se devolvía el buque al Estado y problema resuelto.
La política de apoyo a la construcción naval justificada en una aparente ayuda a la marina mercante se había puesto en marcha desde la instauración del franquismo, que añadió a las clásicas primas a la navegación establecidas en la Ley de Comunicaciones Marítimas de 1909, diversas subvenciones, reservas de tráfico y exenciones fiscales y, sobre todo, importantes ayudas directas a la construcción en astilleros nacionales complementadas con un abanico de trabas a la contratación en el extranjero. Además, el nuevo régimen puso a los trabajadores de la marina mercante bajo la disciplina militar de la Armada y en clara desventaja salarial frente a los tripulantes de las marinas comerciales de la competencia. Era la aplicación al sector marítimo del intervencionismo cuartelero, en expresión de José Luis García Delgado, intervencionismo que permitía al dictador atribuirse en exclusiva los méritos del desarrollo económico.
Ya a mediados de 1939, el 2 de junio, se promulgó la primera Ley de Crédito Naval (LCN), conocida como Ley Carrero Blanco, con el propósito de permitir la reconstrucción de la flota mercante. El artículo 9 de la ley disponía que se “regularán debidamente los privilegios que corresponde otorgar a la flota nacional (…) en relación a los distintos tráficos marítimos”. El crédito naval fue, en palabras de Santos Pastor (“El transporte marítimo en España: crecimiento, crisis y política económica. Bases para una ordenación económica del sector”, tesis doctoral 1982), el instrumento más poderoso de que disponía y dispone la Administración para intervenir en el sector. Un instrumento que nunca se aprovechó para ordenar la marina mercante. Al contrario, facilitó la atomización empresarial y el desarrollo de una flota que moriría sin remisión al cortarle los grifos de la protección.
Hasta 1956, al amparo de la LCN y de su Reglamento de 15 de marzo de 1940, se concedieron al sector 8.677 millones de pesetas. En 1956, la Ley de Protección y Renovación de la Marina Mercante (el franquismo desarrollista que siguió a la autarquía), la ley del millón de toneladas, dio el impulso definitivo tanto a los astilleros españoles, como al crecimiento atomizado y especulativo de la marina mercante, al centrar su objetivo prioritario en la mera construcción de buques.
Santos Pastor sintetizó de esta forma la situación económica de la marina mercante hasta la crisis de los años setenta:
Si intentásemos encontrar el hilo conductor de la política marítima española en el período posterior a nuestra guerra civil, habría que afirmar que ha sido el de la protección. Una protección que adoptará formas diferentes, instrumentos también distintos e incluso intentará mostrarse como resultado de razones diversas a lo largo del período; pero protección al fin. Y en esa línea, en ese hilo, un condicionante negativo de especial relieve y prolongada tradición: la imposibilidad de importar buques nuevos o de segunda mano como norma general.
Esa limitación que se impone a la marina mercante y el argumento de los fines a que pretende servir -seguridad y economía de pagos al exterior- constituirán los pilares sobre los que se construye el edificio protector que llegará a cubrir la práctica totalidad de la actividad naviera.
Por su parte, Jesús Valdaliso (Development and decline in the spanish shipping industry in the twentieth century: the case of the «Compañia Maritima del Nervión» (1900-1986), 1994), coincidiendo con Santos Pastor, expone así el resumen de la época:
Después de la guerra civil emergió un marco muy diferente -muy proteccionista y con un alto grado de intervencionismo en los mercados marítimos. Este nuevo marco permitió a la flota española crecer fuera del mercado internacional y mantuvo al sector -que era escasamente competitivo en costes y dimensión- con grandes beneficios sostenidos por un alto nivel de fletes fijados por el Gobierno.
El intervencionismo en la marina mercante tuvo su paradigma en la creación, por Ley de 7 de mayo de 1942, de la Empresa Nacional Elcano (ENE). Como tantas otras empresas nacionales, Elcano estuvo dirigida desde sus inicios por militares (en este caso, marinos de guerra), sin empleo adecuado al acabar la guerra civil. A su vez el proceso de mangoneo administrativo del mercado nacional de fletes culmina en la orden ministerial de 29 de febrero de 1952, que estableció tarifas oficiales prácticamente en todos los tráficos marítimos.
El desarrollismo y la euforia
Con estas condiciones, la flota mercante española pasó del medio millón de toneladas de registro bruto al final de la guerra civil a cinco millones de TRB en 1975. En 1977 y 1979 se produjeron dos espectaculares saltos cuantitativos del número de barcos matriculados en España, bandera que llegará a disponer de casi ocho millones de toneladas de TRB, ambos saltos ligados al crédito naval, es decir a la necesidad de construir barcos, al precio que fuera, con tal de mantener la ocupación de los astilleros: el decreto 1285/76, de 21 de mayo, sobre medidas de carácter económico para el desarrollo del transporte marítimo y de estímulo a la construcción naval y el real decreto de la misma fecha que declara de interés preferente al sector.
Pedro Sancho Llerandi afirma en su obra “Transporte marítimo y construcción naval en España”, 1979, que, en realidad, el concurso del millón de toneladas, previsto por el decreto de mayo de 1976, pretendía únicamente ser la tabla de salvación de los astilleros nacionales, opinión que es ampliamente compartida por todos los analistas del sector. La medida iba en dirección contraria a lo que exigía la situación internacional, ya definitivamente instalada en una crisis profunda de la construcción naval en los países occidentales desarrollados.
La banca oficial que, entre 1973 y 1976, había formalizado un volumen de crédito naval de 44.000 millones de pesetas, en los cinco años siguientes, de 1977 a 1981, elevó esa cifra hasta los 185.000 millones de pesetas, reducida hasta los 13.000 millones de media en los años siguientes. Esta deuda descomunal, sobre unos barcos escasamente competitivos y a menudo en manos de logreros ineptos, provocará la caída en picado, más que crisis, desaparición, de la flota mercante española a partir de 1985, cuando la entrada prevista en la Comunidad Económica Europea obliga al Estado español a suprimir todo tipo de ayudas a la flota nacional y abrirse a la competencia del libre mercado.
Resulta que España había estado haciendo crecer desmesuradamente y sin bases empresariales sólidas un sector como el naval, que se iba a encontrar de pronto frente a la competencia más exigente posible: la de una navegación comercial globalizada que castigaba inexorablemente a los competidores débiles.
Y conviene recordar, para entender adecuadamente lo sucedido, que el nuevo sindicalismo del SLMM nació precisamente al calor de un ambiente desarrollista y optimista en cuanto a la economía naviera y el empleo náutico, pero se encontró a los pocos años con la realidad de que lo que tenía que gestionar no era una marina mercante activa, sino su liquidación desordenada, en la que se trataba de salvar los derechos mínimos de los tripulantes. En lugar de negociar convenios colectivos, gestionar indemnizaciones por despido o cese.
