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LA ARMADA PRETENDE EL CONTROL DE LA "SEGURIDAD" MARÍTIMA

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JUAN ZAMORA 17/03/2015

Blog: "El barógrafo"

La página en red de la Fundación Alternativas, vinculada al PSOE, publicaba recientemente un trabajo del capitán de fragata Francisco J. Ruiz González, doctor en Seguridad Internacional por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), bajo el título de “El papel de España en la seguridad marítima del mediterráneo occidental”. El informe, pulcramente redactado y con un notable andamiaje de citas y referencias bibliográficas, es una visión militar de la situación provocada por las revueltas encadenadas en diversos países del norte de África, que los periódicos bautizaron como la primavera árabe.

Para el autor, el Magreb en su conjunto se encuentra en una situación geopolítica mucho peor que la anterior a las revueltas, y además esa inestabilidad se ha proyectado hacia el Sahel, región clave para nuestra seguridad. El análisis de Ruiz González resulta duro y crítico sobre el invierno árabe, caracterizado a su juicio por el fracaso de los cambios demandados por la sociedad, el deterioro de la economía, el aumento de la desigualdad, los flujos migratorios descontrolados, o la deriva islamista.

Frente a ese panorama, el informe aboga por reforzar las capacidades de los Estados de la región para mantener su propia seguridad, sobre todo las de vigilancia marítima que les permitan ejercer un control efectivo de sus espacios de soberanía en la lucha contra el terrorismo, los flujos migratorios descontrolados y la carrera armamentista. Una conclusión que seguramente comparten la mayoría de los expertos en security.

Al final del informe y traido por los pelos, Ruiz González se adentra sin más en el pantanoso terreno de la organización administrativa del Estado. Afirma, por ejemplo, que de las cinco líneas de acción incluidas en la Estrategia de Seguridad Martíma Nacional, 2013, las dos principales están destinadas a corregir las deficiencias de la administración marítima española, para coordinar la actuación y optimizar el uso de los recursos de toda la pléyade de organismos con competencias (a veces duplicadas) en cuestiones de Seguridad Marítima, en las vertientes de safety y de security, como la Armada, el SASEMAR, el SMGC, el DAVA, SEGEPESCA, o las Comunidades Autónomas. SMGC quiere decir Servicio Marítimo de la Guardia Civil; y el DAVA es el servicio de vigilancia aduanera.

Ese análisis, probablemente cierto en líneas generales, conduce al capitán de fragata a proponer la coordinación de esa pléyade de organismos mediante el nombramiento de un primus inter pares entre ellos que desempeñe la presidencia con carácter permanente. Naturalmente, esa primacía habría de corresponder a la Armada. En el caso de que esa solución no fuese admitida por los restantes organismos, advierte el informe, la alternativa es que la presidencia recaiga en un nivel orgánico superior al de todos ellos, esto es, en la Presidencia del Gobierno.

Aún en este caso, insiste González Ruiz, sería necesario un mando operativo único que haga frente a las crisis de Seguridad Marítima. Aunque el autor es plenamente consciente de la ambigüedad del concepto “seguridad marítima” en español, que el inglés distingue entre seguridad civil e indfustrial y seguridad militar y orden público (safety y security); y lo mismo en francés (securité y sureté), parece claro que se refiere a la seguridad civil (safety, securité), y no a la militar u orden público, pues en este caso, con permiso de la Guardia Civil, no habría debate, esa es la misión/función de la fuerzas armadas, proteger las aguas de soberanía y las costas españolas.

La intención manifiesta de dominar la competencia fundamental de la Dirección General de Marina Mercante, la seguridad (safety) marítima, y de paso el salvamento, se propone con toda crudeza en el siguiente párrafo:

Pero cabe hacer una propuesta incluso más ambiciosa: la creación de una Fuerza de Guardacostas de carácter cívico-militar, que asumiese las competencias del SMGC, de la SASEMAR, de la DAVA, de la SEGEPESCA, o del Instituto Español de Oceanografía, aparte de las recuperadas de las CCAA. Además, ejecutaría las misiones de Seguridad Marítima y Apoyo a las Agencias civiles de la Armada, que se centraría en las misiones más exigentes de disuasión y defensa, gestión de crisis, y seguridad cooperativa.

El capitán de fragata Ruiz González está expresando, hemos de pensar que conscientemente, el sueño de la Armada de importar a España el modelo del Coast Guard de los Estados Unidos (USCG), dirigido y controlado por la Navy y servido en parte por personal civil.

El modelo USCG es discutible, como todo, pero no cabe duda que funciona con notable eficacia. Pero el problema no radica en la capacidad para alcanzar los objetivos fijados. La pretensión de la Armada pone de nuevo sobre la mesa la cuestión de la organización administrativa de los asuntos marítimos, un viejo debate que siempre se ha resuelto mal, con la vista puesta en el corto plazo y en los problemas inmediatos. De prosperar la propuesta del informe del capitan de fragata Ruiz González, la Armada estaría añadiendo mayor confusión e ineficiencia a la situación actual, que requiere una solución global, bien meditada, en la que la Armada ha de jugar, lógicamente, un papel relevante. Comprenderemos mejor la cuestión si hacemos un poco de historia.

El 30 de enero de 1985, el Gobierno del PSOE aprobó una orden ministerial regulando la Comisión Interministerial de estudio y reforma de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de actividades marítimas, Cominmar, cuyo objetivo, explícito en el título, era preparar la reforma de la Administración marítima, de acuerdo con el programa electoral que había llevado al tándem González/Guerra a ganar de calle las elecciones de octubre de 1982.

Presididos por el secretario de Estado para las Administraciones Públicas, Francisco Ramos, formaban parte de la Cominmar todos los ministerios que tenían alguna competencia marítima, aunque fuera irrelevante: el director general de la Guardia Civil (Ministerio del Interior); el director general de Marina Mercante (Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, hoy Fomento); el secretario general de Pesca Marítima (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación); el director general de Política de Defensa (Ministerio de Defensa); el director general de Puertos y Costas (Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, hoy Fomento); el director general de Enseñanzas Medias (Ministerio de Educación y Ciencia); el secretario general técnico del Ministerio de Administración Territorial; el director general de Industrias Siderometalúrgincas y Navales (Ministerio de Industria y Energia); el director general de Aduanas e Impuestos Especiales (Ministerio de Economía y Hacienda); el secretario general técnico del Ministerio de Sanidad y Consumo; el director general de Organización, Procedimientos e Informática (Ministerio de la Presidencia), que actuaba como secretario; el director general del Instituto Social de la Marina (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social); y el director general de Asuntos Consulares (Ministerio de Asuntos Exteriores).

Por si no hubieran bastantes, el representante del Ministerio del Interior, con ganas de enredar desde el pitido inicial, propuso incorporar a la comisión un representante del Ministerio de Justicia y otro del Ministerio de Cultura.

En realidad, los ministerios realmente interesados en los trabajos de la Cominmar se reducían a cinco: Fomento, con amplias competencias en marina civil y puertos del Estado; Hacienda, titular del Servicio de Vigilancia Aduanera, SVA; Defensa, a través de la Armada; Agricultura, Pesca y Alimentación, por sus competencias en pesca marítima; e Interior (Guardia Civil), cuyo protagonismo, al fin decisivo, constituyó una sorpresa y una mayúscula decepción para el resto de los componentes de la comisión.

La Cominmar decidió desde su primera reunión organizarse en tres subcomisiones. La primera, esencial, habría de examinar la delimitación de competencias marítimas; la segunda tenía por misión delimitar las competencias en materia portuaria; la tercera se encargaría de evaluar las necesidades y cualificación del personal que haya de ocuparse en la ordenación y control de las actividades marítimas.

El secretario de Estado, presidente de la comisión, concretó el objeto de la Cominmar: la definición de lo que sea la Administración Marítima y la distinción de las competencias civiles y militares. Después de la segunda reunión, celebrada el 7 de junio de 1985, a propuesta de Fernando Salvador, director general de Marina Mercante, se creó un grupo específico de trabajo, dentro de la primera subcomisión, para estudiar la organización de un servicio de vigilancia en la mar. Este grupo de trabajo, en realidad una cuarta subcomisión, estuvo presidido por el representante de Presidencia e integrada por los ministerios de Defensa, Interior, Hacienda, Fomento y Administración Territorial. Su cometido era la elaboración de una propuesta de modelo de organización de un servicio de vigilancia en la mar (Servicio de Guardacostas).

Las discusiones de este cuarto grupo de trabajo resultaron intensas y conflictivas. Todavía resuenan los ecos del enfrentamiento entre el general José Antonio Saénz de Santamaría, director general de la Guardia Civil, y el director general de Aduanas e Impuestos Especiales, primero a propósito de la supuesta existencia de un servicio marítimo de la Guardia Civil (Sáenz de Santamaría afirmaba que ya exístía el tal servicio, extremo que los demás miembros de la Cominmar, particularmente Aduanas y la Amada, negaban con vehemencia), y después sobre el volumen de las aprehensiones fiscales efectuadas por la Guardia Civil, que según su director ascendían a 23.000 millones de pesetas, cuando, según Hacienda, al menos 12.000 millones correspondían a aprehensiones realizadas en los recintos de las aduanas.

No menor fue, finalmente, el estruendo de la discusión sobre el coste que habría de tener la creación de la Guardia Civil del Mar (o su desarrollo, como sostenía el insondable cinismo de Saénz de Santamaría), que el general pretendía cero y al que enmendaron la plana con la evidencia de que solamente la construcción de los buques necesarios supondría ya un notable aumento. Ahora ya sabemos que el general Saenz de Santamaría mentía de forma desvergonzada.

Tras estas y otras polémicas de no menor enjundia, las posturas definitivas sobre la cuestión de la vigilancia marítima quedaron así:

Propuesta 1. Dejar las cosas como estaban, es decir en manos de la Armada. Al respecto, su representante en la Comisión, presentó un documentado informe que junto a las ventajas evidentes que avalaban su propuesta (coste casi nulo por los medios reales, barcos y personal, de que ya disponía la Armada; garantías de profesionalidad y eficacia; experiencia secular; etc.), introducía dos nuevos elementos de enorme interés. La armada proponía que la FUVIMAR, Fuerza de Vigilancia Marítima, fuera un organismo autónomo sin relación presupuestaria ni funcional con el resto de las fuerzas de combate; y que contara con un órgano asesor y consultivo interministerial, cuyo cometido sea analizar de forma global el problema de la vigilancia en la mar y proponer medidas de coordinación de actuaciones.

Propuesta 2. Creación de un Servicio de Guardacostas de carácter civil con naturaleza de Organismo autónomo encuadrado en el Departamento con competencias en materia de actividades marítimas. Esta propuesta venía avalada por todos los Ministerios, excepción hecha de Defensa, que mantenía su apuesta por la Fuvimar, y del Ministerio del Interior, única defensora de su Guardia Civil del Mar.

Propuesta 3. Un Servicio de Vigilancia Marítima encuadrado en la Guardia Civil, enlazado funcionalmente con los distintos Departamentos y Comunidades Autónomas. Tan ambigua propuesta, defendida con argumentos harto falaces y muy lejos de la solidez de las dos propuestas anteriores, era defendida en exclusiva por el representante del Ministerio del Interior, el general director de la Guardia Civil.

Las funciones que habría de tener ese servicio de vigilancia, según consenso de la Armada, Hacienda, Transportes y Pesca, eran: 1. Controlar el cumplimiento de la legislación; 2. Búsqueda y salvamento de vidas humanas; 3. Salvamento de bienes; y 4. Lucha contra la contaminación.

Para la Guardia Civil, el Pepito Grillo de la comisión, el servicio de vigilancia marítima había de tener exclusivamente una función policial. Para asombro de todos, esta visión estrictamente policial, gravemente onerosa para el Estado, fue la que se llevó el gato al agua, haciendo trizas las esperanzas que había suscitado la creación de la Cominmar.

 

¿POR QUÉ SE IMPUSO LA GUARDIA CIVIL AL RESTO DE LOS MINISTERIOS?

Desde finales de 1985, paralelamente a los trabajos de la Comisión Interministerial se estaba iniciando en las Cortes la tramitación del proyecto de Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCS). Ya el representante del Ministerio de Defensa, tal vez temiéndose lo que finalmente ocurriría, alertó a la Cominmar de que la aprobación por el Consejo de Ministros del proyecto de Ley había alterado las bases de la discusión, intervención ésta que motivó que el propio director general de la Marina Mercante, francamente mosqueado, inquiriera de la presidencia de la Cominmar qué era lo que estaban discutiendo realmente en la comisión.

Tenía razón el Ministerio de Defensa en sus temores. Los estudios de la Cominmar, que habían de conducir hacia una Administración marítima moderna y eficiente, fueron en vano en este punto crucial y en todos los demás, con muy pocas excepciones. Otra oportunidad perdida.

El Ministerio del Interior, utilizando la fuerza política que le confería la alarma social creada por el repunte del terrorismo (una de cuyas víctimas fue el general Fausto Escrigás Estrada, director general de Política de Defensa, miembro de la COMINMAR, asesinado en julio de 1985), había conseguido introducir en la LOFCS una breve pero significativa enmienda en el capítulo de competencias de la Guardia Civil, al extender su ámbito de actuación al "mar territorial" (artículo 11.2.b. de la LOFCS), siendo ésta, como escribió Diego López Garrido en su tesis doctoral sobre la Guardia Civil, la única variación introducida en dicha Ley respecto a la anterior Ley de Policia de 1978.

Esa decisión del Gobierno, que suponía entregar la vigilancia en la mar a la Guardia Civil, fue realizada con suma discreción y explica el escaso esfuerzo que dedicó el director general del Cuerpo a convencer de su propuesta a sus colegas de la Cominmar.

Volvamos al presente. Los intentos de la Armada por recuperar, de forma indirecta y con matices, su antigua propuesta de un servicio de vigilancia marítima sólo conseguiría, de fructificar, añadir más caos y confusión. Va a ser muy difícil, sino imposible, suprimir la Guardia Civil del Mar como órgano de vigilancia policial, de modo que lo más sensato sería en estos momentos crear una Agencia de Seguridad Marítima, completamente civil, que aunara las competencias de Marina Mercante, las funciones de Sasemar y recuperara algunas atribuciones otorgadas en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante a las autoridades portuarias sin que éstas hayan hecho gran cosa por ejercerlas. De los temas policiales en las aguas de soberanía españolas ya se entenderán los Ministerios del Interior y de Hacienda entre ellos y con la Armada.

 

Documento relacionado: 

El papel de España en la seguridad marítima del Mediterráneo occidental (pdf)

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